Veileder for journalføring
Denne veilederen er laget for alle virksomheter som er underlagt reglene om journalføring.
Innledning
Målet med veilederen er å gjøre det lettere å vurdere hva som skal journalføres. Veilederen forklarer sentrale begreper og uttrykk og inneholder eksempler som illustrerer vurderinger knyttet til journalføring. Veilederen er avgrenset til journalføring. Innsyn etter offentlighetsloven faller utenfor veilederens tema.
Regelverk
Arkivloven, arkivforskriften, og offentlighetsloven gir regler for journalføring.
Virksomhetens interne retningslinjer kan også si noe om hvilke dokumenter som skal journalføres.
Målgruppe og innhold
Denne veilederen er for deg som arbeider i en virksomhet med journalføringsplikt, og som skal vurdere hva som skal journalføres. Dette gjelder for eksempel statlige og kommunale organer og virksomheter som fatter enkeltvedtak eller utferdiger forskrift. I din rolle må du identifisere hav som er saksdokumenter, og vurdere om de skal journalføres.
Selv om et saksdokument ikke skal journalføres, kan det likevel være arkivpliktig. Hvis virksomheten din er underlagt arkivloven, må du vurdere et dokument skal forvaltes som arkiv.
Nasjonalarkivet har en veileder for å vurdere hvilken dokumentasjon som skal forvaltes som arkiv.
Dersom du ser de to veilederne i sammenheng, får du hjelp til å gjøre de nødvendige vurderingene. I denne veilederen kommer vi derfor kun kort inn på forskjellen mellom arkivplikt og journalføringsplikt.
Veilederen er også relevant for virksomheter som bare er omfattet av offentlighetsloven. For disse virksomhetene, som altså ikke er omfattet av arkivloven, gjelder fremdeles plikten til å føre journal.
Vi har laget en sjekkliste for journalføring som du kan laste ned her:
Hva er journal og journalføring – og hvorfor er det viktig?
Journalen er en kronologisk oversikt over saker og dokumenter i en virksomhet. Å journalføre vil si å registrere dokumenter fortløpende med informasjon om hvem som sendte eller mottok dem, hva dokumentet handler om, dato, hvilken sak de inngår i og hvilke andre dokumenter det hører sammen med.
Journalen er et viktig arbeidsverktøy fordi den gir oversikt over saksbehandlingen, og kan brukes som bevis på når en henvendelse ble mottatt, og hvordan den ble fulgt opp. Korrekt og løpende journalføring sikrer kvaliteten til det som registreres, gjør det enklere å gjenfinne dokumenter, og er nødvendig for at dokumenter skal gjøres tilgjengelig for offentligheten.
Virksomheter skal føre journal for å legge til rette for offentlig innsyn. Vi journalfører saksdokumenter for å:
- sikre en åpen og etterrettelig offentlig forvaltning
- gi alle mulighet til å be om innsyn så de kan kontrollere forvaltningens saksbehandling og beslutninger. Dette er viktig for rettssikkerheten og demokratiet
- ivareta at saksdokumentene er tilgjengelige i fremtiden ved at de er enkle å gjenfinne.
Virksomhetene skal sørge for at journalen er kvalitetssikret som informasjonskilde både i samtid og ettertid.
Hvilke dokumenter skal du journalføre?
Tre spørsmål avgjør om du skal journalføre et dokument:
- Er dokumentet et saksdokument?
- Er det sendt inn til eller ut av virksomheten?
- Er dokumentet gjenstand for saksbehandling, og kan det senere brukes til å bekrefte forholdene det gjelder?
Hvis du kan svare ja på alle tre spørsmålene, skal du journalføre dokumentet.
Vi skal nå gå igjennom vurderingspunktene. Underveis bruker vi eksempler for å vise hvordan du kan vurdere ulike typer dokumenter og situasjoner i praksis.
1 – Er det et saksdokument?
Det første du må vurdere for å avgjøre om noe skal journalføres, er om det er et dokument, og om dokumentet er et saksdokument.
Et dokument er informasjon som kan presenteres som en samlet, avgrenset helhet. Det kan være en e-post, en video, en SMS, et brev på papir, en fil i SharePoint, en chat på Teams, et Miro-board eller en PDF-fil. Teknologien eller formatet avgjør ikke om noe er et dokument.
For å vite om dokumentet er et saksdokument, må du vurdere om innholdet gjelder virksomhetens ansvarsområde. I tillegg må virksomheten ha mottatt, fått lagt frem eller selv opprettet dokumentet.
Et dokument regnes som opprettet av virksomheten idet du sender det ut. Det vil si at et dokument under arbeid ikke blir et saksdokument før du sender det. Et organinternt dokument regnes som saksdokument når det er ferdigstilt og det ikke skal gjøres flere endringer i det.
Situasjon
Trine jobber som rådgiver i Justis- og beredskapsdepartementet. Hun får en e-post med en rettsanmodning direkte i sin innboks. Det gjelder en pågående sak om en nordmann som har blitt arrestert i utlandet.
Hva må Trine vurdere?
- Er innholdet i e-posten knyttet til departementets ansvarsområde?
- Regnes direktesendt e-post til Trine som mottatt på vegne av departementet?
- Blir e-posten saksbehandlet av Trine, og kan den senere brukes til å bekrefte forholdene det gjelder?
Når e-posten inneholder noe som gjelder departementets ansvarsområde, regnes den som et saksdokument. E-post som er sendt inn til en saksbehandlers e-postadresse, kan sammenlignes med et brev adressert til departementet ved en navngitt saksbehandler. E-posten utløser saksbehandling og kan senere brukes til å bekrefte forholdene den gjelder.
Løsning
Trine journalfører e-posten som inngående journalpost på saken.
2 – Er dokumentet sendt inn til eller ut av virksomheten?
Dersom du har fått en henvendelse, eller selv har henvendt deg til noen utenfor din egen virksomhet, regnes denne kommunikasjonen som “sending” inn eller ut. Det er ikke kanalen eller metoden for sending eller mottak av et dokument som definerer “inn eller ut av virksomheten”, men at dokumentet har blitt formidlet til eller fra en representant for virksomheten. Her snakker vi om sending i vid forstand.
Unntak: Organinterne dokumenter
Som hovedregel er det ikke journalføringsplikt for organinterne dokumenter.
Noen dokumenter er alltid journalføringspliktige, selv om de bare er behandlet internt i virksomheten. Dette gjelder for eksempel dokumenter som inneholder virksomhetens endelige avgjørelse i en sak. Virksomheten skal vurdere om andre interne dokumenter skal journalføres.
Unntak: Dokumenter i saker om innsyn
En innsynsforespørsel og svaret på den trenger ikke journalføres, selv om forespørselen er mottatt og svaret er sendt ut.
Du skal likevel journalføre dokumenter om innsyn hvis de gjelder eller inneholder en nærmere begrunnelse, en klage, et krav om betaling for innsyn eller et spørsmål om hvordan innsyn skal gis.
Situasjon
Charlotte og fylkeskommunen hun jobber i leder et større samarbeidsprosjekt for utvikling av en portalløsning. Prosjektet deler prosjektdokumenter i et felles SharePoint-rom. En IT-leverandør som deltar i prosjektet, har lastet opp et dokument med sin mening om hvordan portalløsningen bør se ut.
Hva må Charlotte vurdere?
- Er dokumentet knyttet til fylkeskommunens ansvarsområde?
- Regnes et dokument som er lastet opp på SharePoint, som mottatt?
- Er dokumentet gjenstand for saksbehandling, og kan det senere brukes til å bekrefte forholdene det gjelder?
Hvis innholdet i dokumentet omhandler fylkeskommunens ansvarsområde, er dokumentet et saksdokument. Det avgjørende er ikke hvordan dokumentet er mottatt, men at en ekstern aktør har lagt det fram for fylkeskommunen. Innspillet fra IT-leverandøren dokumenterer saksforholdet fordi det inngår i det videre arbeidet i prosjektet.
Forslag til løsning
Charlotte journalfører dokumentet på saken for prosjektet.
Situasjon
Petter er rådgiver i en kommune og mottar en telefon fra en bedrift i forbindelse med en pågående sak. Bedriften vil legge til noen detaljer som de mener vil ha betydning for kommunens behandling av saken.
Hva må Petter vurdere?
- Er telefonsamtalen et saksdokument?
- Regnes muntlig informasjon per telefon som mottatt?
- Er informasjonen gjenstand for saksbehandling, og kan den senere brukes til å bekrefte forholdene det gjelder?
Informasjon som gis over telefon, regnes også som mottatt. Muntlig informasjon er derimot flyktig, og telefonsamtalen er i seg selv ikke et saksdokument.
I tråd med god forvaltningsskikk bør dere dokumentere telefonsamtaler som inneholder konkrete opplysninger om en pågående sak, eller som utløser en form for saksbehandling og senere kan brukes til å bekrefte forholdene det gjelder.
Hvis dere får viktige opplysninger muntlig i en sak som gjelder en part, har dere i noen tilfeller plikt til å skrive dem ned. Dette følger av forvaltningsloven § 11 d.
Forslag til løsning
I dette eksempelet inneholder telefonsamtalen ny informasjon som fører til videre saksbehandling i en pågående sak. Petter skriver derfor et notat som oppsummerer samtalen, og arkiverer notatet på den aktuelle saken.
Notatet om telefonsamtalen bør opprettes etter samtalen, slik at notatet dokumenterer den på troverdig vis. Dokumentet regnes som opprettet idet notatet er ferdigstilt. Ettersom dokumentet er opprettet av Petter og ikke mottatt, vil det være et organinternt dokument. Virksomheten skal vurdere om det er hensiktsmessig å journalføre det organinterne dokumentet.
3 – Er dokumentet gjenstand for saksbehandling, og kan det senere brukes til å bekrefte forholdene det gjelder?
Den tredje og siste vurderingen du må gjøre for å avgjøre om et dokument skal journalføres, er om dokumentet er gjenstand for saksbehandling, og om det senere kan brukes til å bekrefte forholdene det gjelder.
Disse to kriteriene oppfylles ofte samtidig.
Saksbehandling er det du gjør med et dokument som en del av jobben din i virksomheten. Et dokument kan senere brukes til å bekrefte forholdene det gjelder når det kan brukes som bekreftelse eller bevis i ettertid, for eksempel i en eventuell rettssak eller ved behandling av en klage.
Hvis dokumentet har hatt betydning for utfallet av saken eller kan tjene som tilleggsinformasjon i saken på et senere tidspunkt, kan det brukes til å bekrefte forholdene det gjelder.
Situasjon
Håkon jobber som saksbehandler i en fylkeskommune. Han har nylig truffet igjen sin tidligere kollega Markus på et seminar om trafikksikkerhet. Etter seminaret har de tatt opp kontakten på e-post. E-posttråden dreier etter hvert over på et faglig tema.
Markus jobber i Statens vegvesen og tar initiativ til et samarbeidsprosjekt med fylkeskommunen. I løpet av arbeidsdagen sender Håkon og Markus flere e-poster frem og tilbake om dette. Håkon involverer sin nærmeste leder, og de avtaler til slutt et arbeidsmøte sammen med Statens vegvesen.
Hva må Håkon vurdere?
- Er innholdet i e-postene knyttet til fylkeskommunens ansvarsområde?
- Regnes direktesendt e-post mellom bekjente som sendt/mottatt på vegne av fylkeskommunen?
- Blir e-postene gjenstand for saksbehandling og kan de senere brukes til å bekrefte forholdene det gjelder?
Når en e-post inneholder noe som gjelder fylkeskommunens ansvarsområde, regnes den som et saksdokument. I dette eksempelet er det skillet mellom sosialt og faglig innhold du må være oppmerksom på. En e-post som er sendt til en saksbehandlers e-postadresse, kan sammenlignes med et brev adressert fylkeskommunen ved en navngitt saksbehandler. Dette gjelder også når avsenderen og mottakeren kjenner hverandre. De siste e-postene mellom Håkon og Markus utløser saksbehandling og kan senere brukes til å bekrefte forholdene det gjelder.
Forslag til løsning
Håkon journalfører de siste, faglig relevante e-postene i tråden som én journalpost.
Inngående og utgående saksdokument skal journalføres fortløpende, det gjelder også e-poster.
Hva med det du ikke skal journalføre?
Virksomheter underlagt arkivloven har plikt til å forvalte dokumentasjon som blir til i virksomheten, som arkiv.
Et dokument kan være arkivpliktig selv om det ikke er sendt eller mottatt, og heller ikke er et saksdokument. Arkivplikten er dermed videre enn journalføringsplikten. Dokumenter som skal forvaltes som arkiv, men som ikke er journalføringspliktige, behøver ikke registreres i en journal.
Se Nasjonalarkivets veileder for vurdering av hvilken dokumentasjon som skal forvaltes som arkiv.
Vær oppmerksom på at ikke alle virksomheter har informasjonssystemer som har funksjonalitet for å arkivere uten å journalføre. Ta derfor kontakt med den som har ansvar for arkiv og dokumentasjon hos dere for mer informasjon om dette.
Sentrale begreper og lovhjemler
Dokument
Et dokument er informasjon som kan presenteres som en samlet, avgrenset helhet, lagret i en form som gjør det mulig å lese/høre/vise denne informasjonen senere. Noen ganger må dere bruke skjønn for å vurdere hva som er et dokument.
Informasjonen/innholdet kan være for eksempel tekst, lyd, foto eller video. Mediet eller lagringsformen kan være fysisk eller digital. Det er altså ikke teknologien eller formatet som bestemmer om noe er et dokument.
Offentlighetsloven § 4 første ledd
Med dokument er meint ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande.
Saksdokument
Et saksdokument er et dokument som har blitt mottatt, lagt fram for eller opprettet av virksomheten, og som gjelder ansvarsområdet til virksomheten.
Begrepet omfatter de fleste dokumentene du tar imot eller oppretter som ansatt i virksomheten. Det omfatter for eksempel ikke reklamemateriell, private dokumenter eller dokumenter en ansatt har tilgang på som medlem av et offentlig utvalg, en fagforening eller et politisk parti.
Arkivforskriften § 14 første ledd
Eit organ skal føre journal for å leggje til rette for offentleg innsyn. I journalen skal organet registrera alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir sakshandsama og har verdi som stadfesting av dei tilhøva dei gjeld.
Offentlighetsloven § 4 andre og tredje ledd
Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt.
Følgjande skal ikkje reknast som saksdokument for organet:
- a) dokument som inngår i bibliotek- eller museumssamling,
- b) dokument som private har overlate til offentleg arkiv for bevaring,
- c) dokument som er overlate til eit organ for offentleggjering i periodisk skrift som blir gitt ut av organet,
- d) avis, tidsskrift, reklamemateriell og liknande som organet mottek utan at det er knytt til ei bestemt sak i organet, og
- e) dokument som ein medarbeidar i organet har motteke i annan eigenskap enn som tilsett i organet
Organinterne dokumenter
Et organinternt dokument er et dokument som en offentlig virksomhet har utarbeidet for sin interne saksforberedelse.
Enkelte organinterne dokumenter skal alltid journalføres, utover disse er det opp til virksomheten selv å vurdere hvilke interne dokumenter det er hensiktsmessig å journalføre.
Arkivforskriften § 14 andre ledd
Organinterne dokument etter offentleglova §14 skal organet registrere i journalen så langt organet finn det tenleg. Desse organinterne dokumenta skal likevel alltid journalførast:
- dokument som er omtalte i offentleglova § 14 andre ledd
- dokument som er omtalte i offentleglova § 16 første ledd bokstav a til d, § 16 andre ledd og § 16 tredje ledd første punktum
- dokument som er omtalte i offentlegforskrifta § 8.
Dokumenter i saker om innsyn
Dokumenter i saker om innsyn er alle dokumenter knyttet til innsyn, for eksempel henvendelser med krav om innsyn og svar på disse.
Arkivforskriften § 14 tredje ledd
Dokument i saker om innsyn er ikkje omfatta av journalføringsplikta med mindre dokumenta gjeld eller inneheld ei nærare grunngjeving, ein klage, eit krav om betaling for innsyn eller eit spørsmål om korleis innsyn skal givast
Saksbehandling
Saksbehandling er å vurdere informasjon knyttet til en problemstilling og utarbeide det nødvendige grunnlaget for en beslutning eller et vedtak.
Terskelen for hva som regnes som saksbehandling, er lav. En tommelfingerregel er at saksbehandling innebærer at du sammenstiller, vurderer eller bruker informasjon for å forberede eller ta en avgjørelse på vegne av virksomheten.
Arkivforskriften § 14 første ledd
I journalen skal organet registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som stadfesting av tilhøva dei gjeld.
Kan det senere brukes til å bekrefte forholdene det gjelder
Et kriterium for journalføringsplikten er at et dokument senere kan brukes til å bekrefte forholdene det gjelder. Et dokument har slik verdi når det kan brukes til å bekrefte noe eller som bevis i ettertid, for eksempel i en eventuell rettssak eller ved behandling av en klage. Et dokument som senere kan brukes til å bekrefte forholdene det gjelder, kan være viktig for virksomheten selv, innbyggere eller interesseorganisasjoner.
For virksomheten kan slike dokumenter blant annet bevise hvem som har gjort eller foreslått noe, hvilke argumenter som ikke ble vektlagt i en sak, eller hvordan tilsvarende saker har blitt behandlet.
Virksomheten forvalter dokumenter som påvirker rettssikkerheten til innbyggere og organisasjoner, og som senere kan brukes til å bekrefte forholdene det gjelder.
Arkivforskriften § 14 første ledd
I journalen skal organet registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som stadfesting av dei tilhøva dei gjeld.